【新闻】国务院下发土地经营政策耕地规模促农业扁符

发布时间：2020-10-18 17:22:39 阅读：次来源：帽条厂家

国务院下发土地经营政策耕地规模促农业

中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，明确规定将用五年左右的时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作，稳步推进土地经营权抵押、担保试点，研究制定统一规范的实施办法，探索建立抵押资产处置机制，规范引导农村土地经营权有序流转。

部分学者认为，中央出台这一政策的目的是为了提高粮食生产效率，解决我国粮食价格补贴不断上涨所带来的严重问题。要想提高农产品的产量，必须走规模化经营的道路，必须把分散在农民手中的土地集中起来，通过机械化的种植和收割，不断降低单位农产品的生产成本，从而使我国农产品的价格处于相对稳定的状态。但是，也有一些学者认为，中央之所以鼓励土地规模化经营，是为了加快城镇化建设，为了解放农村劳动力，为了实现农业的现代化。土地规模化经营，可以增加农民的收入，可以减少农民的劳动强度，同时也可以降低农产品的生产成本，从而真正实现农业的可持续发展。

坦率地说，这样的讨论缺乏主体性。土地改革主体不能缺位。中央政府《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》出台的目的是，实现土地的规模化经营，从而提高土地的使用效率，确保我国的粮食安全。

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但是，这项制度的实施面临诸多困难。我国农村实行土地集体所有制，土地的所有权与土地的承包权主体已经发生了分离，如果实行土地经营权的有序流转，那么土地所有权人和土地承包权人之间的关系如何理顺，土地所有权人能否从土地承包经营权的流转中获得收益呢？

从重庆市一些农村土地承包权流转的经验来看，如果农民在土地承包权流转的过程中获得了良好的收益，那么这项政策就可以顺利推广。重庆市的做法是鼓励农业银行和信用社介入，通过信用担保的方式解决土地承包权流转的风险。在限制土地承包权流转范围的前提下，确保土地承包权人的权益不会因为土地承包权的流转而受到损害。

土地承包权流转的核心问题是不同利益主体之间的相互博弈。土地承包权流转之后无非出现两种结果，一种是土地承包权流转之后获得更高的收益，土地承包权人的收入增加；一种是土地承包权流转之后经营状况恶化，土地承包权人的收入减少。土地承包权流转的目的是为了增加农民收入，如果土地承包权流转之后，农民的收入没有增加甚至有所下降，那么就会损害农民的利益。

说到底，在我国土地流转之所以困难，就是因为在农民和真正的市场主体之间，增加了“集体经济组织”。集体经济组织拥有土地的所有权，而农民拥有土地的承包权，市场主体可以通过流转的方式获得土地的经营权。在所有权、土地承包权和土地经营权之间存在着复杂的利益关系，如果不仔细研究不同主体之间的利益分配关系，通过完善我国的法律制度，从根本上解决农民土地所有权问题，那么不可能彻底地解决农村土地流转所蕴含的商业风险和法律风险。

笔者认为，全国人大常委会应当仔细研究我国农村“集体所有制”土地制度，对我国的土地制度进行改革，确保农民土地收益不会因为土地经营权的流转而受到实质性的损害。部分地区比如上海嘉定实行土地信托经营，让农民获得固定的信托受益。农民可以继续承包土地，也可以交给信托部门从事集约化经营。这种做法既可以确保农民的土地收益不受损害，同时又可以通过利用现代信托制度实现土地的企业化经营。政府对于土地信托负有特殊的责任。政府必须确保农村集体经济组织土地信托经营之后，集体经济组织成员从中获得固定的收益。中央政府必须统筹兼顾，必须坚持农民利益优先的原则。坚持农民利益优先，不是阻碍土地经营权流转，而是要求政府成为利益的相关方，为土地承包权人提供最基本的社会保障，与此同时，确保农民的土地收益不会受到损害。